O TCU e as unidades de conservação

No fim de abril o Tribunal de Contas da União (TCU) confirmou a decisão adotada no acórdão nº 1853/2013, que discutia as modalidades de execução dos recursos arrecadados à título de compensação ambiental (CA), prevista no art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000. Na decisão final, o TCU recomenda que o Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio) se abstenha de autorizar a execução pela via da modalidade indireta.

Antes da confirmação dessa decisão, a obrigação da CA podia ser cumprida, à escolha do empreendedor, pelas vias direta ou indireta. No primeiro caso, o próprio empreendedor aplicava a quantia destinada à CA, calculada pelo órgão ambiental licenciador, nas ações previstas pelo art. 34 do Decreto nº 4.340/02, a exemplo da regularização fundiária de unidades de conservação (UCs) e da elaboração e implantação de planos de manejo para as Ucs.

No segundo caso, o empreendedor depositava a quantia destinada à CA em uma conta aberta na Caixa Econômica Federal (CEF), administrada e executada pelo órgão gestor das Ucs beneficiadas.

A decisão desagradou a todos interessados, desde os empreendedores aos órgãos ambientais

Com a confirmação da decisão pelo TCU, a modalidade indireta passa a ser vedada, restando ao empreendedor executar, com meios próprios, a obrigação relativa à CA. A decisão desagradou a todos os interessados, desde os empreendedores aos órgãos ambientais envolvidos, além de não ser benéfica às próprias Ucs.

A CA foi criada pela Resolução Conama nº 10/87, que consistia na obrigação de o empreendedor implantar uma estação ecológica junto à área do empreendimento, para reparar os danos ambientais causados. O contorno normativo do instituto evoluiu quando da discussão do projeto de lei que culminou na aprovação da Lei nº 9.985/00, passando a obrigação do empreendedor a ser “apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação”.

Antes, a obrigação era “implantar”, isto é, executar diretamente; a obrigação sofreu modificações semânticas, passando a consistir no “apoio à implantação e manutenção”, isto é, executar indiretamente. Tal evolução normativa foi ignorada pelo TCU, que desconsiderou a vontade do legislador.

Não é preciso esforço para notar que a inserção do verbo apoiar foi proposital, a fim de deixar claro que a função do empreendedor no que tange à criação e manutenção das Ucs é secundária à função do órgão competente, dando-lhe apoio financeiro para tal mister. A partir de 2000, com a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), o Poder Público é obrigado a proporcionar meios e recursos para a recuperação e proteção de ecossistemas. A CA passa, portanto, a ser a principal fonte de custeio para o funcionamento do SNUC.

O entendimento de que a CA pode ser executada na modalidade indireta foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade (Adin) nº 3.378: “O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza”.

Limitar a CA à modalidade direta esvazia as competências do ICMBio, autarquia federal criada em 2007 com a função precípua de implementar o SNUC e subsidiar as propostas de implantação e manutenção das Ucs federais (art. 6º, III, da Lei nº 9.985).

A decisão confirmada pelo TCU também gera prejuízos aos empreendedores, doravante obrigados a aplicar os recursos da CA na ponta, ou seja, a executar ações para implantação e manutenção das Ucs, em especial a regularização fundiária e a elaboração de planos de manejo, às vezes em Ucs milhares de quilômetros distantes do empreendimento. Ao desviar suas funções para a execução direta dessas ações, o empreendedor se vê obrigado a arcar com custos extras não dedutíveis, como contratação de especialistas, deslocamentos de equipe etc., além de outros custos dos quais o poder público goza de isenção, como os tributos e emolumentos.

Esses gastos extras somam de 35% a 50% a mais do investimento definido para a CA, superando, na prática, o real valor da compensação calculada pelo órgão ambiental licenciador.

Além dos custos extras, a decisão do TCU é prejudicial às próprias Ucs. Como o empreendedor não possui expertise na execução das ações previstas no art. 34 do Decreto 4.340/02 (não faz parte da rotina de uma empresa fazer regularização fundiária nem plano de manejo), tal execução se tornará menos eficiente, mais cara e morosa.

Menos áreas serão regularizadas – já que a especulação aumenta o preço da terra para o particular, enquanto o Poder Público goza da prerrogativa do processo desapropriatório -, menos bens necessários à manutenção das Ucs serão adquiridos – já que no varejo os preços são mais altos, enquanto o poder público dispõe das licitações para obter a melhor técnica com o menor preço.

Em suma, os maiores prejudicados, ao final, são as Ucs e a sociedade.

Marcos Abreu Torres é advogado, consultor jurídico ambiental e mestre em constituição e sociedade pelo IDP

Fonte: Valor Econômico

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